Sơ lược nền kinh tế Mỹ (18): Các chính sách ngoại thương và kinh tế toàn cầu - Phần 2

E-mail | Bản in | Lưu xem sau

Thâm hụt thương mại của Mỹ

Đến cuối thế kỷ XX, thâm hụt thương mại gia tăng đã góp thêm vào mâu thuẫn của Mỹ đối với tự do hóa thương mại. Mỹ đã trải qua thời kỳ thặng dư thương mại trong hầu hết thời gian sau Chiến tranh thế giới thứ hai. Nhưng những cú sốc giá dầu mỏ năm 1973-1974 và 1979-1980 cùng với sự suy thoái kinh tế toàn cầu tiếp theo sau cú sốc giá dầu mỏ lần thứ hai đã làm cho thương mại quốc tế lâm vào trì trệ. Cùng lúc đó, Mỹ bắt đầu cảm thấy sự dịch chuyển trong cạnh tranh quốc tế. Vào cuối thập kỷ 1970, nhiều nước, đặc biệt là những nước công nghiệp hóa mới, ngày càng đẩy mạnh cạnh tranh trên các thị trường xuất khẩu quốc tế. Hàn Quốc, Hồng Công, Mêhicô, Braxin và nhiều nước khác đã trở thành những nhà sản xuất hiệu quả các sản phẩm thép, dệt may, giầy dép, phụ tùng ô tô và nhiều sản phẩm tiêu dùng khác.

Khi các nước khác trở nên thành công hơn, người lao động Mỹ trong các ngành công nghiệp xuất khẩu lo lắng rằng các nước sẽ làm ngập tràn nước Mỹ bằng hàng hóa của họ trong khi đó lại đóng cửa thị trường của chính mình. Người lao động Mỹ cũng buộc tội các nước khác đã trợ giúp những nhà xuất khẩu của mình một cách không công bằng để giành thị trường ở các nước thứ ba bằng việc tài trợ cho một số ngành công nghiệp nhất định, chẳng hạn như ngành thép, và bằng các chính sách thương mại thúc đẩy xuất khẩu quá mức so với nhập khẩu. Thêm vào những lo lắng của người lao động Mỹ, nhiều công ty đa quốc gia đặt tại Mỹ đã bắt đầu chuyển các công đoạn sản xuất ra nước ngoài trong giai đoạn này. Các tiến bộ công nghệ làm cho những hoạt động chuyển đi như vậy càng trở nên thực tế hơn, và một số công ty tìm kiếm lợi thế về mức lương thấp hơn ở nước ngoài, ít chướng ngại điều tiết hơn, và các điều kiện khác có thể làm giảm chi phí sản xuất.

Tuy vậy, một yếu tố còn lớn hơn dẫn tới thâm hụt thương mại của Mỹ phình lên là giá trị đồng đôla tăng quá cao. Từ năm 1980 tới 1985, giá trị đồng đôla tăng khoảng 40% so với các đồng tiền của những bạn hàng thương mại chính của Mỹ. Điều này làm cho hàng hóa xuất khẩu của Mỹ tương đối đắt hơn và hàng hóa nhập khẩu của nước ngoài vào Mỹ tương đối rẻ hơn. Tại sao đồng đôla lại được đánh giá cao? Có thể tìm thấy câu trả lời trong việc khôi phục của Mỹ từ cuộc suy thoái kinh tế toàn cầu năm 1981-1982 và những thâm hụt ngân sách liên bang khổng lồ của Mỹ, hai yếu tố này đã cùng phối hợp tạo ra một lượng cầu đáng kể về vốn đầu tư nước ngoài trong nước Mỹ. Điều đó lại dẫn tới đẩy tỷ lệ lãi suất lên cao và làm tăng giá trị đồng đôla.

Năm 1975, xuất khẩu của Mỹ vượt hơn nhập khẩu từ nước ngoài là 12.400 triệu USD, nhưng đây là đợt thặng dư thương mại cuối cùng mà nước Mỹ có được trong thế kỷ XX. Vào năm 1987, thâm hụt thương mại của Mỹ đã lên tới 153.300 triệu USD. Khoảng cách thâm hụt thương mại bắt đầu giảm trong các năm kế tiếp khi đồng đô la giảm giá và tăng trưởng kinh tế ở các nước khác dẫn tới tăng cầu hàng xuất khẩu của Mỹ. Nhưng thâm hụt thương mại của Mỹ lại phình lên vào cuối những năm 1990. Một lần nữa, nền kinh tế Mỹ lại tăng trưởng nhanh hơn các nền kinh tế của những nước bạn hàng chính của Mỹ, và kết quả là người Mỹ mua hàng hóa nước ngoài với nhịp điệu nhanh hơn so với người dân các nước khác mua hàng hóa Mỹ. Hơn thế nữa, cuộc khủng hoảng tài chính ở châu Á đã đẩy các đồng tiền trong khu vực này tụt xuống, làm cho hàng hóa của họ tương đối rẻ hơn nhiều so với hàng hóa Mỹ. Đến năm 1997, thâm hụt thương mại của Mỹ là 110 tỷ USD, và còn lên cao hơn.

Các quan chức Mỹ nhìn nhận cán cân thương mại với những cảm giác pha trộn. Hàng hóa nhập khẩu nước ngoài không đắt giúp ngăn ngừa lạm phát, điều mà một số nhà hoạch định chính sách cho là mối đe dọa tiềm ẩn trong cuối thập kỷ 1990. Tuy nhiên, cùng lúc đó, một số người Mỹ lại lo lắng rằng một làn sóng nhập khẩu mới có thể phá hoại các ngành công nghiệp trong nước. Ví dụ, ngành công nghiệp thép của Mỹ đã rất lo lắng trước sự gia tăng nhập khẩu của loại thép giá rẻ do các nhà sản xuất hướng vào Mỹ sau khi lượng cầu của châu Á co lại. Và mặc dù các nhà cho vay nước ngoài nhìn chung đều rất sốt sắng trong việc cung cấp tiền mà người Mỹ cần để chi cho các khoản thâm hụt của họ, nhưng các quan chức Mỹ lại lo rằng tại một số thời điểm, các nhà đầu tư có thể trở nên thận trọng. Điều này lại có thể đẩy giá trị đồng đôla xuống, gây sức ép làm tỷ lệ lãi suất của Mỹ cao hơn và dẫn tới bóp nghẹt hoạt động kinh tế.

Đồng đô-la Mỹ và nền kinh tế thế giới

Khi thương mại toàn cầu phát triển thì nhu cầu cần có những tổ chức quốc tế để duy trì các tỷ giá hối đoái ổn định, hoặc ít nhất là có thể dự đoán được, cũng tăng lên. Nhưng bản chất của thách thức đó và các chiến lược được yêu cầu để đáp ứng nó đã phát triển một cách đáng kể từ khi kết thúc Chiến tranh thế giới thứ hai - và chúng tiếp tục thay đổi ngay cả khi thế kỷ XX đang khép lại.

Trước Chiến tranh thế giới thứ nhất, nền kinh tế thế giới vận hành theo hệ thống bản vị vàng, có nghĩa tiền tệ của mỗi nước được qui đổi ra vàng theo một tỷ lệ được định rõ. Hệ thống này dẫn tới các tỷ lệ hối đoái cố định - tức là, tiền tệ của mỗi nước có thể đổi ra tiền của mỗi quốc gia khác theo một tỷ giá không thay đổi xác định trước. Các tỷ giá hối đoái cố định đã khuyến khích thương mại thế giới bằng việc xóa đi tính không chắc chắn liên quan tới các tỷ giá dao động, nhưng hệ thống này có ít nhất hai nhược điểm. Thứ nhất, dưới hệ thống bản vị vàng, các nước có thể không kiểm soát được các mức cung tiền của chính mình; đúng hơn, mức cung tiền của mỗi nước được xác định bởi dòng tiền vàng được sử dụng để quyết toán các khoản nợ của mình với những nước khác. Thứ hai, chính sách tiền tệ ở tất cả các nước bị ảnh hưởng mạnh bởi nhịp độ sản xuất vàng. Vào những năm 1870 và 1880, khi sản xuất vàng còn thấp, mức cung tiền trên cả thế giới gia tăng quá chậm so với nhịp độ tăng trưởng kinh tế; kết quả dẫn đến giảm phát, hay giá cả giảm. Sau đó, những khám phá ra vàng ở Alaska và Nam Phi vào những năm 1890 làm cho mức cung tiền tăng lên quá nhanh; điều này lại gây ra lạm phát, hay giá cả tăng.
 

Sau Chiến tranh thế giới thứ nhất, các quốc gia đã cố gắng phục hồi lại hệ thống bản vị vàng, nhưng nó đã sụp đổ hoàn toàn trong cuộc Đại khủng hoảng của những năm 1930. Một số nhà kinh tế nói sự gắn chặt với hệ thống bản vị vàng đã ngăn cản các nhà chức trách về tiền tệ trong việc tăng mức cung tiền nhanh chóng kịp thời để khôi phục hoạt động kinh tế. Trong bất cứ hoàn cảnh nào, đại diện của hầu hết các quốc gia hàng đầu trên thế giới đã gặp nhau tại Bretton Woods, New Hampshire, năm 1944 để tạo ra một hệ thống tiền tệ quốc tế mới. Do tại thời điểm đó nước Mỹ chiếm hơn một nửa tiềm năng sản xuất của thế giới và giữ gần như toàn bộ lượng vàng của thế giới nên các nhà lãnh đạo quyết định gắn các đồng tiền thế giới với đồng đôla, đồng tiền mà tiếp sau đó được họ đồng ý đổi ra vàng ở mức 35 USD một ounce.

Dưới hệ thống Bretton Woods, các ngân hàng trung ương của các nước trừ Mỹ phải có nhiệm vụ duy trì tỷ giá hối đoái cố định giữa các đồng tiền của họ với đồng đôla. Họ làm điều này bằng việc can thiệp vào các thị trường ngoại hối. Nếu đồng tiền của một nước quá cao so với đồng đôla thì ngân hàng trung ương của nước đó cần phải bán tiền của mình để đổi lấy đôla, đẩy giá trị của đồng tiền đó xuống. Ngược lại, nếu giá trị đồng tiền của một nước quá thấp thì nước đó cần phải mua vào tiền của chính mình, do vậy sẽ đẩy giá của đồng tiền đó lên.

Hệ thống Bretton Woods đã kéo dài cho tới năm 1971. Tại thời điểm đó, lạm phát trong nước Mỹ và thâm hụt thương mại của Mỹ gia tăng đã làm suy giảm giá trị đồng đôla. Người Mỹ cố thuyết phục Đức và Nhật Bản, là hai nước đều có cán cân thanh toán thuận lợi, tăng giá trị các đồng tiền của họ. Nhưng các quốc gia này miễn cưỡng chấp nhận bước đi này, vì việc tăng giá trị đồng tiền của họ sẽ làm tăng giá hàng hóa của các nước đó và gây phương hại đến xuất khẩu của họ. Cuối cùng, Mỹ đã bỏ giá trị cố định của đồng đôla và cho phép nó được “thả nổi” - tức là, cho dao động đối với các đồng tiền khác. Đồng đôla ngay lập tức hạ giá. Các nhà lãnh đạo thế giới tìm cách khôi phục lại hệ thống Bretton Woods bằng một hiệp định có tên gọi Hiệp định Smithson năm 1971, nhưng cố gắng này đã thất bại. Năm 1973, Mỹ và các quốc gia khác đã chấp thuận cho phép tỷ giá hối đoái thả nổi.

Các nhà kinh tế gọi hệ thống đạt được này là một “cơ chế thả nổi có điều khiển”, có nghĩa là mặc dù các tỷ giá hối đoái đối với hầu hết các đồng tiền được thả nổi, nhưng các ngân hàng trung ương vẫn can thiệp để ngăn ngừa những thay đổi quá lớn. Như trong năm 1971, các nước có thặng dư thương mại lớn thường bán tiền của chính họ trong một nỗ lực ngăn chặn cho chúng khỏi lên giá (và do đó làm phương hại đến xuất khẩu). Cũng giống như vậy, các nước có thâm hụt thương mại lớn thường mua các đồng tiền của chính họ để tránh giảm giá trị đồng tiền, nguyên nhân làm tăng giá cả hàng hóa trong nước. Nhưng có những hạn chế đối với những gì có thể đạt được thông qua việc can thiệp, đặc biệt đối với các nước có thâm hụt thương mại lớn. Cuối cùng, một nước tiến hành can thiệp để hỗ trợ cho đồng tiền của mình thì có thể làm suy yếu dự trữ quốc tế của nước đó, làm cho nó khó có thể tiếp tục củng cố được đồng tiền đó và có thể khiến cho nó mất khả năng đáp ứng các nghĩa vụ quốc tế của mình.

Nền kinh tế toàn cầu

Để giúp các nước gặp phải các vấn đề về cán cân thanh toán không thể quản lý được, hội nghị Bretton Woods đã lập ra Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF). IMF cung cấp tín dụng ngắn hạn cho các quốc gia không có khả năng thanh toán nợ của mình bằng các giải pháp thông thường (nhìn chung là bằng việc gia tăng xuất khẩu, nhận các khoản nợ dài hạn, hoặc sử dụng dự trữ). IMF, tổ chức mà trong đó Mỹ đóng góp 25% khoản tiền vốn ban đầu 8.800 triệu USD, thường yêu cầu các quốc gia là con nợ kinh niên phải tiến hành cải cách kinh tế như là một điều kiện để nhận được khoản trợ giúp ngắn hạn của mình.

Nhìn chung, các nước cần đến sự trợ giúp của IMF do mất cân bằng trong nền kinh tế của mình. Theo truyền thống, các nước cần đến IMF đều đã và đang gặp khó khăn do thâm hụt ngân sách chính phủ quá lớn và tăng cung tiền quá mức - tóm lại, họ đang tiêu dùng nhiều hơn những gì họ có thể kiếm được dựa vào thu nhập của mình từ xuất khẩu. Phương pháp chữa trị chuẩn của IMF là yêu cầu liều thuốc kinh tế vĩ mô mạnh, bao gồm các chính sách tiền tệ và tài khóa chặt chẽ hơn, để đổi lại các khoản tín dụng ngắn hạn. Nhưng vào những năm 1990, có một vấn đề mới nổi lên. Khi các thị trường tài chính quốc tế phát triển mạnh mẽ và liên kết với nhau, một số nước gặp phải những vấn đề nghiêm trọng trong việc thanh toán các khoản nợ nước ngoài của mình, không phải do sai lầm quản lý kinh tế nói chung mà do các thay đổi đột ngột của những dòng đầu tư tư nhân. Thông thường, các vấn đề như vậy nảy sinh không phải do việc quản lý nền kinh tế chung của họ mà vì những thiếu hụt mang tính “cấu trúc” hẹp hơn trong các nền kinh tế đó. Điều này trở nên đặc biệt rõ ràng với cuộc khủng hoảng tài chính đã xảy ra ở châu Á bắt đầu vào năm 1997.

Vào đầu những năm 1990, các nước như Thái Lan, Inđônêxia và Hàn Quốc đã làm kinh ngạc thế giới bằng sự tăng trưởng với tỷ lệ cao tới 9% sau lạm phát - cao hơn rất nhiều so với Mỹ và các nền kinh tế phát triển khác. Các nhà đầu tư nước ngoài đã nhận thấy điều đó, và chẳng bao lâu sau vốn đầu tư đã tràn ngập các nền kinh tế châu Á. Các dòng vốn chảy vào khu vực châu Á-Thái Bình Dương tăng lên từ 25 tỷ USD năm 1990 tới 110 tỷ USD năm 1996. Khi nhìn lại quá khứ, ta thấy điều đó vượt quá khả năng mà các nước này có thể xử lý. Khi đã quá muộn, các nhà kinh tế mới nhận ra rằng phần lớn số vốn này chảy vào các doanh nghiệp làm ăn không hiệu quả. Họ nói rằng, vấn đề đã trở nên tồi tệ thêm bởi thực tế là trong nhiều nước ở châu Á, các ngân hàng được giám sát rất kém và thường là đối tượng bị gây áp lực để rót tiền vay cho các dự án được ủng hộ về mặt chính trị hơn là các dự án mang lại giá trị kinh tế. Khi tăng trưởng kinh tế bắt đầu sút kém thì rất nhiều trong số các dự án đó đã chứng tỏ không thể đứng vững được về mặt kinh tế. Nhiều dự án đã phá sản.

Trong giai đoạn đầu của cuộc khủng hoảng châu Á, các nhà lãnh đạo của Mỹ và các quốc gia khác đã tăng vốn sẵn sàng cho IMF để xử lý những vấn đề tài chính quốc tế như vậy. Nhận ra tính không chắc chắn và thiếu thông tin đã góp phần vào sự biến động của các thị trường tài chính quốc tế, nên IMF cũng đã bắt đầu công khai hóa các hoạt động của mình; trước kia, các hoạt động của quỹ này chủ yếu được giữ bí mật. Thêm vào đó, Mỹ gây áp lực với IMF yêu cầu các nước phải thực thi những cải cách cơ cấu. Đáp lại, IMF đã bắt đầu yêu cầu các chính phủ ngừng việc cho vay trực tiếp đối với các dự án được ủng hộ về mặt chính trị nhưng không thể tự tồn tại. IMF cũng yêu cầu các nước tiến hành cải cách luật phá sản sao cho có thể nhanh chóng đóng cửa các doanh nghiệp đã đổ bể hơn là cho phép chúng tiếp tục làm kiệt quệ nền kinh tế của đất nước. IMF cũng khuyến khích tư nhân hóa các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước. Và trong nhiều trường hợp cá biệt, IMF còn gây sức ép với các nước để tự do hóa các chính sách thương mại của họ - cụ thể, cho phép các ngân hàng nước ngoài và các tổ chức tài chính khác tiếp cận nhiều hơn.

IMF cũng đã thừa nhận vào cuối những năm 1990 rằng đơn thuốc truyền thống của mình cho các nước gặp phải những vấn đề gay gắt về cân bằng thanh toán - cụ thể là các chính sách tiền tệ và tài khóa khắt khe - không phải lúc nào cũng phù hợp đối với những nước đang đối mặt với khủng hoảng tài chính. Trong một số trường hợp, quỹ này đã giảm nhẹ các yêu cầu của mình về giảm thâm hụt để các nước có thể tăng chi tiêu cho những chương trình nhằm giảm đói nghèo và bảo vệ người thất nghiệp.

Viện trợ phát triển

Hội nghị Bretton Woods tạo ra IMF cũng đã đưa đến việc thiết lập Ngân hàng tái thiết và phát triển quốc tế, còn gọi là Ngân hàng thế giới, một tổ chức đa phương nhằm khuyến khích sự phát triển kinh tế và thương mại của thế giới bằng cách đưa ra các khoản vay cho các nước không có khả năng tăng các quỹ cần thiết để tham gia vào thị trường thế giới. Ngân hàng thế giới gom vốn của mình từ các nước thành viên, các nước này đóng góp theo tỷ lệ về mức độ quan trọng của nền kinh tế nước họ. Mỹ đóng góp gần 35% lượng huy động vốn ban đầu 9.100 triệu USD của Ngân hàng thế giới. Các nước thành viên của Ngân hàng thế giới hy vọng các quốc gia nhận các khoản vay sẽ thanh toán lại đầy đủ và rằng cuối cùng họ sẽ trở thành các đối tác thương mại đầy đủ.

Trong thời kỳ đầu, Ngân hàng thế giới thường tài trợ cho những dự án lớn, chẳng hạn như các dự án xây dựng đập nước. Tuy nhiên, vào thập kỷ 1980 và 1990, Ngân hàng thế giới đã có cách tiếp cận rộng rãi hơn để khuyến khích phát triển kinh tế, dành một tỷ lệ ngày càng lớn ngân quỹ của mình cho các dự án giáo dục và đào tạo nhằm xây dựng “vốn nhân lực” và cho những cố gắng của các nước nhằm phát triển những tổ chức có thể trợ giúp cho các nền kinh tế thị trường.

Hoa Kỳ cũng cung cấp viện trợ nước ngoài đơn phương cho rất nhiều nước, một chính sách có thể bắt nguồn từ quyết định của Hoa Kỳ giúp châu Âu tiến hành khôi phục sau Chiến tranh thế giới thứ hai. Mặc dù viện trợ cho các nước đang có những vấn đề kinh tế trầm trọng tiến triển rất chậm, nhưng vào tháng Tư 1948 Mỹ đã triển khai Kế hoạch Marshall để khuyến khích việc khôi phục lại châu Âu từ chiến tranh đổ nát. Tổng thống Harry S Truman (1944-1953) coi viện trợ như một phương tiện để giúp các quốc gia phát triển theo đường lối dân chủ phương Tây. Những người Mỹ khác ủng hộ sự viện trợ này vì những lý do hoàn toàn mang tính nhân đạo. Một số chuyên gia chính sách đối ngoại lo lắng về một “sự thiếu hụt đôla” ở các nước kém phát triển và bị chiến tranh tàn phá, và họ tin rằng khi các quốc gia phát triển mạnh hơn họ sẽ trở nên tự nguyện và có khả năng tham gia một cách vô tư vào nền kinh tế quốc tế. Tổng thống Truman trong bài diễn văn nhậm chức của mình năm 1949 đã đưa ra những nét chính của chương trình này và dường như đã kích thích trí tưởng tượng của quốc gia khi ông tuyên bố đó là một phần cơ bản trong chính sách đối ngoại của Mỹ.

Chương trình này được tổ chức lại vào năm 1961 và sau đó chịu sự điều hành của Cơ quan phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID). Vào những năm 1980, USAID vẫn tiếp tục tiến hành trợ giúp với những khoản khác nhau cho 56 quốc gia. Giống như Ngân hàng thế giới, trong những năm gần đây USAID cũng đã chuyển hướng khỏi những công trình phát triển lớn như xây dựng các đập nước khổng lồ, các hệ thống đường cao tốc, và các ngành công nghiệp cơ sở để ngày càng chú trọng tới lương thực và dinh dưỡng; kế hoạch hóa dân số và sức khoẻ; giáo dục và nguồn nhân lực; những vấn đề phát triển kinh tế cụ thể; viện trợ khắc phục nạn đói và thảm họa thiên tai; và một chương trình Lương thực vì hòa bình, bán lương thực và sợi với các điều kiện tín dụng ưu đãi cho các nước nghèo nhất.

Những người đề xướng chính sách viện trợ nước ngoài của Mỹ mô tả đó như là một công cụ để tạo ra các thị trường mới cho các nhà xuất khẩu Mỹ, để ngăn chặn khủng hoảng và thúc đẩy dân chủ và thịnh vượng. Nhưng Quốc hội thường chống lại những khoản chuẩn chi lớn cho chương trình này. Đến cuối những năm 1990, số tiền đã được USAID sử dụng chỉ chiếm chưa đến 0,5% chi tiêu của liên bang. Thực ra, sau khi điều chỉnh theo lạm phát, ngân sách viện trợ nước ngoài của Mỹ năm 1998 ít hơn khoảng 50% so với ngân sách viện trợ năm 1946.

(Nguồn: Đại sứ quán Hoa Kỳ tại Việt Nam)